上海
中国房地产税改革需要澄清八个问题
2018-03-27 12:35 | 浏览:434次 |
房地产税仅与房地产所有者或使用者是否享受当地公共服务有关,而与其拥有或使用的土地产权类型无关,土地公有制也可以征收房地产税
2018年“两会”期间,房地产税再次成为社会关注的热点。图/视觉中国

文|刘威

北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心资深研究员

2018年“两会”期间,房地产税再次成为社会关注的热点。两会之前,时任财政部长肖捷发表文章提出了房地产税要遵循“立法先行、充分授权、分步推进”的原则。两会期间,全国人大预工委和财政部在新闻发布会上,除了再次明确房地产税立法的进程外,也提到了一些改革的细节,比如整合相关税种、合理降低房地产在建设交易环节的税负等。同时,学者、媒体和公众也对中国房地产税改革提出了许多意见。我们看到,在目前关于房地产税改革的讨论中,仍有一些基本问题未达共识,一些基本知识未能普及,直接影响房地产税改革的推进。

一、土地公有制也可以征收房地产税

房地产税是按照市场评估价值对房屋和土地的保有征收的一种财产税。根据我国《物权法》,国有土地使用者对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。因此,国有土地使用权是一项物权,是一类财产,可以征收财产税。而且,国有土地使用者也可以成为房地产税的纳税人。另一个方面,很多国家的房地产税收入用于当地公共服务支出,而这些公共服务也资本化成为房地产价值的一部分。从这个角度看,房地产税是享受该地区公共服务的居民对公共服务的支付。因此,房地产税仅与房地产所有者或使用者是否享受当地公共服务有关,而与其拥有或使用的土地产权类型无关。

在国际经验上,也有很多对公有土地上的房地产征收房地产税的例子,如新加坡、以色列、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等。这些国家和地区都在其法律和制度框架内协调了公有土地使用权和房屋所有权之间的关系。在法律上,英国和英联邦国家往往将房地产税的纳税人规定为房屋的占用人(Occupier)。占用人包括了拥有人和使用人,通过这种方式将房屋的所有者和使用者都当作纳税人。在中国香港地区,房地产税称为“差饷税”。其在纳税人的界定上也使用占用人的概念。而且香港地区的房地产税以年租金评估价值计税,即从房地产市场租金计算得到的价值。这种方法解决了土地使用权与房屋所有权之间的矛盾,将土地和房屋统一按照租金价值来计税。在其它国家和地区,如新加坡和美国的夏威夷州,法律规定国家或州政府拥有的土地及地上的建筑在再评估时按照完全所有权对待。也就是说,在房地产税评估中,公有土地上的房地产与私有土地上房地产是一视同仁的。

二、土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两个来源

从性质上说,土地出让金和房地产税是两类政府收入。土地出让金本质是一次性支付的土地使用期内的地租——我国城市土地采用公有制,政府代表全体公民来向土地使用者收取地租。房地产税则是地方政府的一项税收。

从功能上说,土地出让金和房地产税有类似之处。两者都是地方政府的收入,都用于地方政府财政支出,但支出领域有区别。土地出让金主要用于出让地块的前期开发和拆迁补偿。根据财政部2015年的数据,这部分支出目前已经占到土地出让金收入的近80%。土地出让金其余的部分主要用于城乡社区支出,如农村农业、城镇建设、保障住房、教育等。而房地产税从国际经验看主要是用于教育、治安、卫生、消防等基本经常性公共服务支出。

土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两种不同来源。如果是住宅用地,土地出让金是通过市场竞价决定的。其中既包含土地使用者对当前享受到的公共服务的支付,也包含对土地未来增值的预期。这种增值的预期很大程度源于对未来公共服务的改善和增加的预期。房地产税是地方政府每年按照房地产市场评估价值一定比例征收的税收,根据当年地方公共服务支出水平确定。

地方公共服务会通过资本化成为房地产价值的一部分,公共服务水平的增加会带来房地产价值的增加。这是国内外很多学者验证的观点。从过去我国房地产市场的发展速度来看,土地出让金中包含的对未来公共服务增加的预期总体上是低于实际公共服务的支出的。这意味着地方政府还通过其他财政和税收收入来提供和改善地方公共服务,实现了房地产价值的不断增加。在公共服务成本分担机制上,公平的做法是享受公共服务带来的房产增值的人来承担公共服务支出,增值越多,纳税越多。而我国现行财税体制下,地方政府的税收以消费环节税收为主,难以体现上述这种“基本公共服务-房地产增值-纳税”之间的对应关系。

因此,房地产税改革的重要性在于改变现行地方公共服务融资体系,使地方公共服务与税收之间的对应关系更加紧密,更好体现“受益原则”。同时,可以考虑将现行土地出让金一次性征收未来许多年土地租金的方式改为“年租制”,参照房地产税的做法,按照房地产评估价值的一定比例每年征收“年地租”。这样,土地年地租和房地产税一起,可以为地方政府建立一个稳定、可持续、可预期的土地和房地产收入体系。

三、房地产税改革的目的并非简单的“加税”

房地产税改革应当在调整现行房地产相关税收,清理不合理收费的基础上进行。这一点在今年“两会”财政部长答记者问中也提到了。因此,房地产税改革将会推动房地产相关税收结构的调整,以及地方政府收入结构的调整,并非单纯的“加税”。

可能的改革和调整包括:一是合并现行房地产保有环节税收,即房产税和城镇土地使用税,开征房屋土地一体评估征收的房地产税。二是降低房地产交易环节税负,例如取消土地增值税、城镇维护建设税及教育费附加,降低契税税率等。三是对房地产交易个人所得税实行差别化税率,参考长期资本利得税做法,对长期持有的房地产交易实行优惠税率。

四、房地产税并不是调节房价的工具

由于房地产税是在我国房地产市场迅速发展,房价快速上涨的背景下提出的,因此房地产税改革往往被赋予“调控房价”的期待。作为房地产保有环节税收,房地产税能够降低房地产投资投机的获利空间,从而降低投资和投机需求,减少房屋空置率,具有一定的调节房价的功能,但绝不是调节房价的工具。这一点在各国的经验中可以得到验证。仅有日本、韩国等少数国家采用保有环节房地产税收来调节房地产市场,而且效果并不理想,此外在其他国家,并没有此类工具。日本采用房地产保有环节税收抑制房地产市场泡沫,主要体现在两个税种。一个是1991年开征的地价税(1998年停征),另一个是1973年开征的特别土地持有税(2003年停征)。韩国采用房地产保有环节税收抑制房地产市场泡沫,主要体现在2004年开征的综合房地产持有税。

五、“普遍征收”还是“只征高端和多套”?

征收房地产税是面对全部住房还是只面对高端住房和多套住房?这两种热议方案的背后,其实是对房地产税作用的不同理解和预期。“普遍征收”方案偏重受益原则。“只征高端和多套”方案则偏重发挥房地产税调节财富分配的作用。

从国际经验看,欧美一些房地产税制度比较完善的国家,大多采取“普遍征收”的做法。好处至少包括三个方面。第一,在纳税人税负较低的同时,政府可获得可观的房地产税收入,即“宽税基,低税率”。第二,当地居民普遍缴纳房地产税同时获得良好的地方公共服务,在体现“受益原则”的同时减少居民对公共服务“搭便车”的现象。第三,房地产税用于地方公共服务,公共服务水平的提高也促进了房地产价值的增加,因此居民普遍缴纳房地产税也有利于形成“房地产税、地方公共服务与房地产价值”间的良性循环。

当然,“普遍征收”的做法也面临着一些挑战。第一是“普遍征收”涉及的纳税人众多,征收成本比较高。但随着批量评估和征管技术的发展,房地产税的征管成本正在降低。第二是“普遍征收”涉及的人群广泛,如果征管措施不当,缺少必要的纳税的宣传,更容易引起纳税人的抵触。第三是可能出现税额与家庭收入不匹配的现象,使部分中低收入人群的税负过重。

在中国关于房地产税改革的讨论中,很多人提出了“只征高端和多套”的方案。这种方案在上海和重庆两地的个人住宅房产税试点中已经有所实践。其优势在于:第一,更多地发挥房地产税调节家庭住房财产的功能。第二,纳税人范围小,征收成本较低,公众反对较少。但是,这种方案使房地产税筹集财政收入的效果不佳,而且难以体现房地产税在“受益税”和地方公共服务融资方面的优势。

未来中国的房地产税改革,有必要在两种方案之间寻求平衡点。而“普遍征收”的做法更加符合房地产税作为地方税的特点,应当作为房地产税改革的最终目标。一种可能的方案是,在房地产税推出的初期,通过设定一定的税基减免额来控制实际纳税人的范围,尽可能减少公众的反对。随着住房价值的自然上涨,合理控制税基减免额的调整幅度,实现征税范围的逐步扩大,最终实现“普遍征收”的目标。

六、各国房地产税对住宅和低收入人群有一定的税收减免

理想的房地产税应当是对所有房地产“一视同仁”,按照评估价值、统一的税率来征收。但是现实中,几乎所有征收房地产税的国家都对住宅设计了一些减免规定,还有一些国家对低收入人群、残疾人、老年人等设计了特殊的税收减免。主要目的是避免个人或家庭的房地产税负担过重,保护居民基本住房权利。

各国对住宅和低收入等人群的房地产税减免可以分成直接免税、限制评估价值、限制税率、限制纳税额四类。首先看直接免税的情况。一些国家对保障性住房免征房地产税。例如韩国和立陶宛,对政府拥有的、出租给低收入人群的保障性住房不征收房地产税。但也有很多国家并没有对于保障性住房的免税,而是统一按照市场评估价值来征收房地产税。这些国家的理念是保障性住房的居民与普通住房的居民一样享受公共服务,在房地产税上不应当有差别。

第二类减免措施主要是针对税基,也就是房地产评估价值来设计的,包括限制计税价值增长幅度,延长评估价值更新的周期,对计税价值按一定比例减免等。在美国的一些州,对住宅的税基增长幅度设置上限,例如佛罗里达州、伊利诺伊州等。在欧洲一些国家,政府多年不更新房地产的计税价值,结果是计税价值远低于市场水平。此外,美国一些州直接对房地产计税价值“打折”,例如规定房地产评估价值的75%作为房地产税的税基。对于税基的限制并不能有效地实现税负的降低,因为税收总额是由税基和税率两个因素共同决定的。相反,对于税基的限制更容易造成纳税人之间税负的不公平。

第三类减免措施是限制房地产税的税率。最典型的案例是美国加州,法律规定在任何情况下房地产税税率不得超过1%。此外,在一些国家还对住宅设置了较低的税率。例如在加拿大不列颠哥伦比亚省,住宅房地产税税率远低于工商业房地产。在新加坡,住宅房地产税税率低于其他类型房地产。

第四类减免措施是对房地产税纳税额进行减免。例如英国,对低收入人群、残疾人的房地产税纳税额实施扣减。对自住住宅也有一定的税额扣减。此外,美国很多州采用“断路器”的做法,将纳税人收入的一定比例作为房地产税税额的上限。通过这样的做法将房地产税减免与纳税人收入联系起来。

对房地产税的减免和限制的确控制了房地产税的税负,也有利于减少纳税人的反对。但其代价是公平和效率的损失。首先,大面积的税收减免必然导致税收收入的减少,也破坏了受益税的原则,最终影响地方政府提供公共服务。其次,税收减免会造成纳税人之间税负的不公平,也会引发纳税人行为的扭曲。再次,税收减免措施越复杂,所需要的纳税人信息也多,执行成本也越高。

因此,在中国的房地产税改革中,如果有必要采用一定的税收减免措施,一定要控制减免的范围和规模,尽可能减少扭曲。

七、国际上对“房产贵,收入低”的老人可以采用延期纳税的办法

房地产税是按照房地产市场评估价值来计税的,但是自住的房产本身并不产生现金流,而是需要纳税人从个人其他收入中来支付,这就可能造成房产价值与现金收入的不匹配。典型的例子是在城市中心区居住的老年人家庭。他们的房屋是在年轻时候购买的,随着房屋价值的不断增长和城市的发展,其房屋的评估价值可能很高。但在退休后,他们的收入水平有比较大幅的降低,这就造成了房地产税负过重的情况。如果完全从市场角度考虑,这些老人可以将居住的高价值房屋出租或出售,搬到房地产价值低一些的地方,减少房地产税支出。但是如果考虑这些老人的居住权利,地方政府并不能强制他们出售房产。而且,这些老人并不是没有支付房地产税的能力,因为他们拥有的房产是有价值的,只是当期的现金收入无法支付房地产税。针对这种情况,美国、加拿大等一些国家就通过延期纳税(Property Tax Deferral)的方法,既保障老人的居住权利,又使政府可以获得相应的房地产税。

简单来说,延期纳税是指纳税人可以申请推迟缴纳一部分房地产税,在未来房屋出售或者继承的时候,一次性支付推迟缴纳的税款。同时,地方政府会在申请延期纳税的房产上附加一个税收扣押权(Tax Lien)。当房屋出售或继承时,政府有权优先获得相应的房地产税。延期纳税是保障老年人居住权利的一项措施,因此申请人必须满足一系列的条件,例如申请人必须是老年人,所申请的房屋必须是其主要居所,其可支配收入必须低于一定水平等等。

八、科技进步将会极大降低房地产税征管成本

相比于其他税收,房地产税需要对辖区内全部房地产价值进行定期评估,而且要对广大纳税人来征收税款,因此其征管成本更高,难度也更大。随着评估技术的发展,房地产税的征管成本将会得到大幅降低。

房地产价值的准确评估一直是房地产税征管的一个难点。近年来,房地产税的评估技术实现了突破。计算机辅助批量评估(CAMA)技术正在被越来越多的国家所采用。该技术的基本原理是将房地产按照一定的特征和属性进行分类,对每一类房地产建立评估模型并确定评估参数,通过计算机的计算最终得到每一宗房地产的价值。相比传统的个案评估,该技术可以有效提高评估效率,确保评估结果的公平性。

房地产税征管的另一个难点在于房地产信息的采集。传统的做法是,评估人员需要到每一宗房地产进行现场查勘和测量。而现在,一些国家已经在使用航拍、无人机、GPS定位等技术来采集房地产的信息,提高了数据采集的效率和准确度。

房地产税批量评估系统和基础数据库的建立主要是一次性的投入,每年定期维护的成本并不高。在各国实践中,地方政府通过一次性的投资,建立计算机辅助批量评估系统和数据采集系统,房地产税的征管效率和准确度得以提高,房地产税收入的增加远超过系统建设的成本,同时还降低了争议数量。

在中国,计算机辅助批量评估技术已经有了多年的发展。批量评估技术已经被用于契税征管,效果很好。而且,中国在无人机航拍技术等方面处于世界领先地位,可以说评估技术和数据采集的技术已经不再是房地产税改革的障碍。未来,中国要重点关注的是尽快建立房地产基础数据库,难点是部门之间数据的共享以及个人住房、收入等数据的采集。这可能是房地产税改革需要重点解决的问题。■

本文在发表于中国社会科学论坛(2018.1)的《中国房地产税改革需要澄清的六个问题》一文基础上补充修改形成,北大-林肯中心刘志主任对本文的修改提出了宝贵意见,财新网经授权发表


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